第4部分

人民是一个不可分的整体。只有在这种条件下条例所应用的事物，才能有其一般性，就象立此条例的意志一样。这样的条例我称之为法律。

当我说法律对象是一般性的，它意味着法律总是在总体上涉及臣民，并抽象地涉及行动，它不能涉及某一个具体的人某一件具体的事。法律可以规定特权，但不能规定具体的谁才有此特权；它可以规定社会等级，甚至阐明各等级的划分标准，但它不能指定某人一定属于此一等级；它可以规定君主政府的世袭，但不能指定谁个是国王、谁家一定是皇室。总之，立法权力中不能有任何功能与具体对象发生关系。

在此观念下，显然，就不用问立法权力的归属了，它属于一般意志的协约；也不必问统治者是否高出法律了，他们只是国家一员；更不必问法律会否不公，因为每个人不可能对自己不公；自由和守法如此才能得到高度的和谐，因为法是我们自己意志的表达。

还可以看到，法律的一般性，既意志的一般性和对象的一般性的结合，使得任何个人凭自己意志说的话都不成为法律。就是主权者针对特殊具体对象的命令，也只是属于行政命令，而不是法律。

为此，不论行政机构的形式，我把任何有法必依依法而治的国家，统称之为共和。合法的政府都是宪政共和的；也只有在这样的国家，公益才有可能成为主导统治，也真正吻合了共和一词的原意（ＲｅｓＰｕｂｌｉｃａ）。每一个合法的政府都是共和的【原注１】；我以后再讲何为政府。

正确的讲，法律是公民集团的准则。由法律联系的人民本应该是法律的制定者；只有那些走到一起结成社会的人才有资格描述他们结成社会的条件。但是他们如何才能描述这个条件呢？是自发的认同还是骤然的觉悟？政体能够宣示它的意志吗？谁会有这样的远见去为未来构思并宣示其决定？或者他是如何在需要的时候宣示这些决定呢？盲目的群众，往往不知道什么是好坏而无知于自己的所求，他们是如何靠自己来完成制定法律这样伟大而艰巨的重任呢？人民本身当然总是向善的，但他们可不能总是看到这些善良。一般意志总是善意的，可是指引它的判断可不一定开明。它必须被示以事物的本身，有时甚至是事物应该有的本质；它要被导以应走的道路，不要被个体意志领偏了方向，　以更接近地去体认相关的地点和时间；它要被教以衡量眼前的近益和长远的隐忧。个人可能见善而远之；公众往往向善而不识之。两者都需要向导。个人应被导向把意志和理性结合起来；公众也应被教会去发现自己的意志。公众

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